Guerra no Irã expôs dependência externa do país, agravada por corte de investimentos e venda de refinarias
A guerra no Irã e a disparada do preço do petróleo no mercado internacional voltaram a expor uma fragilidade estrutural do setor de combustíveis no Brasil. Entre 27 de fevereiro e 31 de março, refinarias privatizadas no governo Jair Bolsonaro elevaram o preço do diesel muito acima da Petrobras. Na Bahia, a Refinaria de Mataripe passou a vender o combustível 64% acima da estatal. No Amazonas, a Refinaria da Amazônia (REAM) chegou a um valor 76% superior.
O impacto imediato no preço ao consumidor ajuda a explicar por que o diesel voltou a protagonizar o debate energético no país, com ameaças de uma nova greve de caminhoneiros, um programa de subvenção e promessas da presidenta da Petrobras, Magda Chambriard, de tornar o país autossuficiente na produção do combustível em 5 anos.
Diferentemente da gasolina e do gás de cozinha, o diesel segue sendo o principal ponto de vulnerabilidade do abastecimento nacional. Embora o Brasil tenha alcançado a autossuficiência em petróleo, ainda depende da importação de cerca de 30% do diesel que consome — proporção confirmada pelo próprio presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) ao defender a recomposição da capacidade de refino nacional.
Essa dependência não tende a desaparecer tão cedo, segundo o Plano Decenal de Expansão de Energia 2035, da Empresa de Pesquisa Energética (EPE). Segundo o documento publicado no ano passado, portanto, antes das últimas declarações de Chambriard, mesmo com novos investimentos em refino, o Brasil seguirá sendo um importador líquido de diesel ao longo da próxima década. A projeção é que, em 2035, as importações líquidas do combustível cheguem a 52 mil metros cúbicos por dia, o equivalente a aproximadamente 25% da demanda nacional.
No mesmo documento, a EPE projeta que o país poderá se tornar autossuficiente em gasolina no médio prazo e superavitário em GLP, o gás de cozinha, a partir do fim desta década. O diesel, portanto, não é apenas mais um item da conta dos combustíveis, mas o elo mais frágil de uma cadeia que impacta diretamente transportes, alimentos, inflação e custo de vida.
Para pesquisadores do setor e dirigentes petroleiros ouvidos pelo Brasil de Fato, essa vulnerabilidade não é resultado apenas de oscilações geopolíticas recentes. Ela foi construída ao longo dos últimos anos, com a interrupção de projetos de expansão do refino, a adoção do Preço de Paridade de Importação (PPI), a abertura do mercado para importadores e a venda de refinarias e outros ativos estratégicos da Petrobras.
A justificativa para o atual momento de fragilidade passa por uma linha do tempo que cruza Lava Jato, mudança na política energética, decisões do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) e privatizações levadas adiante nos governos Michel Temer e Jair Bolsonaro.
Do projeto de autossuficiência ao aumento da dependência
Embora o Brasil tenha alcançado a autossuficiência em petróleo com a expansão da produção no pré-sal, não conseguiu converter essa posição em autossuficiência na produção de combustíveis, especialmente no diesel.
Segundo o coordenador-geral da Federação Única dos Petroleiros (FUP), Deyvid Bacelar, o Brasil produz hoje quase 4 milhões de barris de óleo equivalente por dia e exporta cerca de 1,6 milhão de barris diários, com 80% da produção oriunda do pré-sal. Ainda assim, segue importando cerca de um quarto do diesel consumido internamente.
Essa contradição, segundo pesquisadores e dirigentes do setor, se explica pela interrupção de um projeto de expansão do refino que poderia ter reduzido de forma estrutural a dependência externa do país. No Plano de Negócios e Gestão 2014-2018, a Petrobras projetava ampliar sua capacidade de processamento, substituir importações de derivados e se tornar exportadora líquida a partir de 2016. A carteira incluía duplicar a capacidade da Refinaria Abreu e Lima (RNEST), a implantação do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj) e a construção das refinarias Premium I e II, no Maranhão e no Ceará.
“Se esse planejamento estratégico tivesse sido colocado em prática, nós teríamos hoje a autossuficiência na produção de combustíveis”, argumenta Bacelar.
Para o economista Eric Gil Dantas, do Instituto Brasileiro de Estudos Políticos e Sociais (Ibeps), se o plano tivesse sido mantido, o Brasil poderia ter transformado sua autossuficiência em petróleo em autossuficiência em combustíveis. O diesel, porém, ficou para trás justamente no momento em que a expansão do refino foi freada. “A conta está sendo paga agora. A gente poderia ser autossuficiente em combustíveis e não estaria passando por isso”, diz.
A ruptura começa a ganhar forma entre 2014 e 2016, em um contexto de queda do preço do petróleo, avanço da Lava Jato, crise política e mudança na estratégia da Petrobras. Para o diretor técnico do Instituto de Estudos Estratégicos de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (Ineep), Mahatma Ramos, foi nesse período que se interrompeu um projeto nacional ancorado na segurança e na soberania energética. “A gente tem essa dependência hoje muito pela interrupção de um projeto nacional de desenvolvimento ancorado na segurança e soberania energética”, afirma.
Lava Jato, corte de investimentos e mudança de rota
Em junho de 2015, a Petrobras reduziu em 37% os investimentos previstos para os anos seguintes e anunciou um amplo programa de venda de ativos. Na prática, isso significou frear o projeto de expansão do refino. As refinarias Premium I e II foram abandonadas, o Comperj foi redimensionado e a ampliação da Refinaria Abreu e Lima ficou para depois.
O avanço da Operação Lava Jato coincidiu com a paralisação de grandes obras da Petrobras e com o enfraquecimento de setores industriais ligados ao petróleo. Para Mahatma Ramos, a operação não atingiu apenas a estatal, mas uma cadeia produtiva inteira. “O que a gente observou com a Lava Jato foi um desmonte, por exemplo, da indústria naval no Brasil”, afirma.
Foi nesse ambiente que a Petrobras passou a deixar em segundo plano o projeto que buscava ampliar a produção nacional de combustíveis. A empresa seguia aumentando a extração de petróleo com o pré-sal, mas se afastava do objetivo de reduzir a dependência externa de diesel e outros derivados.
“A Lava Jato permitiu esse cavalo de pau de uma empresa que investia para uma empresa que apenas desinvestiu”, completa o economista Eric Gil Dantas.
PPI, Cade e a abertura do mercado
A mudança de rumo não ficou restrita ao corte de investimentos. Em 2016, já no governo Michel Temer, a Petrobras adotou o Preço de Paridade de Importação (PPI), política que passou a alinhar os preços dos combustíveis aos preços internacionais do petróleo em dólar, além de variáveis como frete e seguro. A justificativa era abrir espaço no mercado brasileiro para novos agentes no mercado e reduzir o risco de desabastecimento.
Para Eric Gil Dantas, a promessa de que a concorrência derrubaria os preços nunca fez sentido no caso do refino. “O mercado de combustíveis é muito mais complexo do que esse blá-blá-blá liberal de que, com mais agentes, os preços cairiam”, afirma. Segundo ele, refinarias são estruturas pensadas para abastecer mercados regionais e não operam em lógica de concorrência direta, como se uma pudesse simplesmente surgir ao lado da outra para disputar consumidores.
A nova política de preços criou as condições para que importadores passassem a disputar espaço com a Petrobras e pressionassem por mudanças mais profundas no setor. Foi nesse contexto que a Associação Brasileira dos Importadores de Combustíveis (Abicom), criada em 2017, recorreu ao Cade para enfraquecer o poder de precificação da estatal e abrir caminho para a venda de refinarias. “O Cade foi um mecanismo utilizado pela Abicom e pelo Paulo Guedes para forçar, entre aspas, a privatização dessas refinarias”, afirma, fazendo referência aos esforços privatistas do governo de Jair Bolsonaro.
O acordo firmado entre Petrobras e o Cade em 2019, governo Bolsonaro, previa a venda de oito refinarias. À época, a estatal detinha cerca de 98% da capacidade nacional de refino, e o Cade defendia que a alienação dos ativos estimularia a concorrência regional. Na prática, porém, o que se viu foi a formação de monopólios privados em mercados já estruturados em bases territoriais.
“Quando se privatizou, você criou monopólios privados naquelas regiões”, resume Dantas. Na Bahia, a Refinaria Landulpho Alves, rebatizada de Mataripe, passou ao controle do grupo Mubadala. No Amazonas, a Reman virou REAM sob comando da Atem. Em vez de mais competição, o país passou a conviver com refinarias privadas mais expostas ao mercado internacional e menos dispostas a amortecer choques de preço.
“Essas refinarias que faziam parte da holding da Petrobras foram transformadas em empresas subsidiárias e posteriormente vendidas sem aprovação do Congresso”, afirma. Na avaliação do pesquisador, foi assim que a estatal começou a ser “desmanchada por partes”.
Esse processo também abriu espaço para a explosão das tradings importadoras de combustíveis. Segundo Deyvid Bacelar, antes do golpe de 2016, havia cerca de 70 empresas desse tipo operando no país. No governo Bolsonaro, esse número chegou a quase 600. A nova configuração consolidou um mercado mais dependente de importações, mais sensível à volatilidade externa e menos controlado pela Petrobras.
No mesmo período, a Petrobras se desfez de ativos considerados estratégicos para o abastecimento, como a BR Distribuidora, a Liquigás e parte relevante da infraestrutura de transporte de gás. Para Mahatma Ramos, o efeito combinado dessas decisões foi ampliar a vulnerabilidade do país a oscilações externas e reduzir a capacidade do Estado de coordenar a cadeia de combustíveis do poço ao consumidor.
Em vez de uma empresa integrada, o país passou a ter uma cadeia mais fragmentada, mais dependente do setor privado e mais exposta às decisões do mercado internacional. “Você cria um mercado mais dependente do exterior e mais exposto às oscilações internacionais”, resume Bacelar.
Retomada do refino tenta reduzir a dependência de diesel
Foi esse processo de desinvestimento, privatização e fragmentação da cadeia de combustíveis que aprofundou o déficit brasileiro no refino de diesel. Enquanto ampliava a produção de petróleo, o Brasil reduzia ou adiava investimentos em capacidade de processamento, vendia ativos estratégicos e abria mais espaço para importações. Segundo especialistas ouvidos pelo Brasil de Fato, o resultado foi um descompasso que ainda marca o setor: o país exporta óleo cru em grande escala, mas segue sem refinar internamente todo o diesel de que precisa.
A reação a esse quadro começou a ganhar forma no terceiro governo Lula. A Petrobras retomou investimentos no parque de refino, elevou o fator de utilização das refinarias e voltou a apostar em obras que haviam sido deixadas para trás, como a ampliação da Refinaria Abreu e Lima, em Pernambuco, e o desenvolvimento do Complexo de Energias Boaventura, no Rio de Janeiro. A estatal também vem modernizando unidades já em operação para ampliar a produção de diesel de baixo teor de enxofre.
A mudança de rumo aparece também no discurso da direção da empresa. Nesta semana, a presidente da Petrobras, Magda Chambriard, disse que a companhia estuda perseguir a autossuficiência em diesel nos próximos cinco anos, justamente para reduzir a exposição do país a choques geopolíticos. Dias depois, Lula afirmou ter interesse em recomprar a Refinaria de Mataripe, na Bahia, sob o argumento de que a unidade produz menos do que poderia e precisa voltar a ter papel mais relevante no abastecimento nacional. Ele também já manifestou o mesmo em relação à Ream, no Amazonas.
Para Deyvid Bacelar, a reconstrução exigirá mais do que retomar obras pontuais. “Você desmonta um sistema ao longo de anos e não consegue reconstruir isso de uma hora para outra.”
Entre segurança energética e transição, o país disputa seu futuro
A tentativa de recuperar a capacidade de refino ocorre em meio a outra disputa estratégica: a da transição energética. Para Mahatma Ramos, o Brasil não perdeu a condição de liderança relativa nesse debate, porque já tem uma matriz elétrica mais limpa do que a maior parte do mundo e acumulou experiência em biocombustíveis e outras rotas de baixo carbono. O problema, segundo ele, é que a transição não avança em linha reta nem substitui, no curto prazo, a necessidade de garantir abastecimento e segurança energética.
A alta recente do petróleo ajuda a explicar esse impasse. De um lado, encarece combustíveis, pressiona a economia e reforça a urgência de alternativas menos dependentes dos fósseis. De outro, aumenta a rentabilidade do próprio setor petrolífero e estimula novos investimentos em exploração, produção e refino. “O que a gente vai observar nas próximas décadas é um avanço paralelo dessas duas geopolíticas”, diz Ramos, referindo-se à permanência do petróleo como ativo estratégico e ao crescimento das energias renováveis.
*BdF
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